miércoles, 27 de octubre de 2010

Importancia de la construcción de una opinión pública de calidad

Panel de discusión

Según Guillermo O’Donell[1], un régimen democrático depende y se ve fortalecido por el reconocimiento del individuo en tanto  que “agente” consciente, reflexivo y responsable de sus actos. En términos estrictos, la noción de “agencia” planteada por dicho autor se refiere al interés de hombres y mujeres por lo público y lo político; al proceso de reflexión y racionalización de sus decisiones (expresadas, principalmente, a través de la emisión consciente del voto); a su cultura política que  les permite e impulsa a participar en lo público; y a su transformación de individuos pasivos, meramente receptivos de lo que acontece a su alrededor, a "agentes activos", informados, conscientes de sus decisiones y los alcances de las mismas.

 La “agencia” está determinada, en buena medida, por dos factores fundamentales:
a)      el nivel de conciencia política del individuo, el cual se refiere, según Zaller[2], al interés que éste manifiesta frente a los temas políticos y  la forma cómo comprende y procesa la información a la cual está expuesto.
b)      la conformación y manifestación de una opinión pública sobre un hecho o situación determinados con base en consideraciones preponderantemente cognitivas.

En este sentido, el acceso a la información se constituye en elemento sine qua non para el desarrollo de la “agencia” y el fortalecimiento de cualquier sociedad democrática. En consecuencia, la información debe ser concebida como bien público que garantiza la vida democrática de una sociedad.
Los medios de comunicación se erigen como los transmisores por excelencia de la información en el espacio público, de cuyo proceso de producción y distribución se deriva una de sus mayores responsabilidades frente a la sociedad: contribuir a la formación del pensamiento y a la conformación de una opinión pública, en términos de Zaller, reflexiva y cognitiva, que fortalezca y consolide a  la democracia.
Para lograr lo anterior, los medios de comunicación enfrentan dos grandes retos: a) producir información de calidad, en términos de que ésta sea oportuna, completa, clara y comprensible para el individuo; y b) producir información cuyo contenido conlleve a la reflexión y al sentido crítico que la democracia exige[3] Es decir, la información debe contar con los componentes indispensables de calidad y contenido que permitan al individuo formar su propia opinión con relación a un hecho o situación determinados, toda vez que es "la premisa para que tenga sentido cualquier tipo de discusión y decisión que resguarde el espacio público[4]”.
En seguimiento al pensamiento de O’Donell y  Morlino[5],  se desprende, entonces, una de las mayores contribuciones, pero también responsabilidades, de los medios de comunicación ante la democracia: coadyuvar al desarrollo y fortalecimiento de la “agencia” mediante la transmisión de información oportuna, transparente, de calidad y con contenido reflexivo y crítico, que permita la generación de una opinión pública sustentada en elementos cognitivos y no meramente emocionales. En pocas palabras, de acuerdo a la lógica de estos autores: la calidad de la democracia depende de la calidad de la información que se produce y transmite.

Sólo en una democracia, y alcanzado cierto nivel de desarrollo de los medios de comunicación, puede hablarse con propiedad de una opinión pública. En efecto, sólo bajo esas condiciones se producen públicos informados, informaciones continuas sobre hechos de relevancia pública, y una forma de relación entre gobernantes y gobernados que se halla condicionada por esos movimientos de opinión[6].

Tú qué opinas
  • En México, ¿los medios de comunicación contribuyen a la formación de una opinión pública de calidad? ¿En qué medida?
  • ¿Crees que existe diferencia entre los medios de comunicación escritos y visuales?
  • ¿Es acaso Internet una herramienta para construir una opinión pública de calidad?
  • ¿De qué manera consideras que la sociedad civil puede contribuir a este proceso? 
Discutámoslo, este es uno de los elementos indispensables para que la democracia mexicana evolucione




[1] Guillermo O’Donell. “Teoría democrática y política comparada”, en Desarrollo Económico, No. 156,  Vol. 39, enero-marzo, 2000.
[2] John R. Zaller. The nature and origins of mass opinion. Cambridge University Press, 1992.
[3], Ramón Guillermo Aveledo Los medios de comunicación y el cambio democrático,  ponencia presentada en la Conferencia Internacional "El derecho de la información en el marco de la reforma del Estado en México", realizada en mayo de 1998 bajo los auspicios de la Comisión de RTC de la Cámara de Diputados, la Universidad Iberoamericana, la Universidad Autónoma Metropolitana, la Fundación Konrad Adenauer y la UNESCO.
[4] Bettetini, Gianfranco y Fumagalli, Armando  Lo que queda de los medios. Ideas para una ética de la comunicación. Argentina, Buenos Aires, Ediciones La Crujía, 2001, citado por Raquel San Martín. La ética como identidad compartida, artículo 64, febrero 2004, año V, volumen 2, consultado en la página de internet http://www.saladeprensa.org, 7 de abril de 2008
[5] L. Morlino. “Calidad de la democracia. Notas para su discusión”, en Metapolítica, No. 39, vol. 8, enero-febrero 2005..
[6] José Joaquín Brunner. Comunicación y política en la sociedad democrática, documento presentado en el Seminario “Políticos y Comunicadores: Interacción y Compromisos” 14 de diciembre de 1994.

Esta opinión es 100% de mi autoría y se puede citar parcial o totalmente, siempre y cuando se respeten de forma ética los principios básicos de derecho de autor y el contenido mismo de la obra.

lunes, 25 de octubre de 2010

Aplicación de los conceptos de la Nueva Gerencia Pública: lecciones derivadas del caso de México

Introducción.
La evolución del concepto de Estado a lo largo de la historia moderna ha tenido consecuencias directas en la transformación de los modelos de administración pública. Así, por ejemplo, en la década de los treinta el Estado evolucionó hacia el modelo del Estado de Providencia (antesala del Estado Benefactor), en donde amplió considerablemente sus responsabilidades estatales (producto de las consecuencias de la Gran Depresión norteamericana) para proveer servicios públicos básicos, tales como educación, salud y vivienda, entre otros. A partir de este cambio, la acción gubernamental se expandió constantemente hasta el punto de transformar “a los aparatos gubernamentales…en grandes aparatos de producción masificada de servicios”[1]. Este periodo tuvo su culminación en la etapa del Estado Benefactor, el cual se desarrolló de 1950 hasta finales de la década de los setenta, tiempo durante el cual el Estado acentuó la tendencia de crecer en términos absolutos y expandir sus áreas de intervención. Como resultado, el Estado requería de una vasta administración pública que le permitiera enfrentar la complejidad de las demandas económico-sociales consecuencia de la Segunda Guerra Mundial.
El Estado Benefactor entró en crisis a finales de la década de los setenta. Como resultado surgió una reconsideración ideológica sobre la acción y el aparato gubernamentales basada en el concepto del Estado Modesto, el cual implicaba la reducción considerable de las esferas de acción gubernamental y la iniciación de un proceso de reducción de tamaño de la administración pública en general. El Consenso de Washington (1989) implicó que diversos países comenzaran un proceso de reformas macroeconómicas como parte del núcleo de políticas de ajuste estructural de corte neoliberal[2], cuyos fines eran: reducir y restringir la participación del Estado exclusivamente en aquellas áreas donde su intervención era requerida, a fin de lograr, en consecuencia,  la disminución de la enorme carga impositiva que su tamaño representaba. Para que estos países tuvieran la capacidad de aplicar dichas reformas requerían, paralelamente, modificar varios aspectos del aparato gubernamental-administrativo. 
A partir de este momento, los gobiernos enfrentaban dos retos simultáneos y relacionados entre sí: el primero relativo a los efectos económicos, comerciales, políticos y sociales de la globalización; y el segundo, relacionado con la necesidad inherente de transformar las estructuras administrativas y gubernamentales, a fin de dotar al Estado justamente con las herramientas necesarias para enfrentar dichos efectos. En este sentido, el modelo de administración pública tradicional mostraba claros signos de ser rebasado por las necesidades del Estado Neoliberal. Como resultado, surgieron los conceptos de gestión y gerencia púbica, en donde:
“se asume que los problemas más importantes de una agencia gubernamental se refieren al cómo manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir; cómo interrelacionarse de la forma más adecuada con el entorno de otras agencias y con el usuario del servicio que se provee, cómo redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la acción institucional: de alguna forma se asume el supuesto de que un buen gobierno será aquél en el que el conjunto de redes de agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos, con eficacia en la interacción con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce (es decir la satisfacción al cliente y la rendición de cuentas”[3]
En este contexto, germina el concepto de la Nueva Gerencia Pública (NGP) en tanto que ideología que re-direcciona el enfoque de la administración pública hacia una perspectiva de resultados, eficacia, eficiencia y de la cual se deriven nuevas estrategias que doten al Estado, en su conjunto, de capacidad de respuesta ante las demandas de la sociedad y de los cambios políticos y económicos mundiales. En este sentido, gerenciar (management) es más que administrar recursos y personal, es “la capacidad de obtener los resultados deseados mediante organizaciones…es tratar de lograr las metas previstas mediante ese modo de aglutinación de esfuerzos[4]”.
La administración pública mexicana, como la mayoría de las administraciones de América Latina, no ha sido ajena a las reformas planteadas por esta corriente de pensamiento; al contrario, grosso modo, puede establecerse que desde la década de los noventa el país inició, en gran parte más como respuesta a la presión de los organismos financieros internacionales que a la dinámica interna, un proceso de reformulación del Estado y de su aparato administrativo, con el objetivo de hacerlo menos costoso, más eficiente y acorde a las necesidades del país.
Sin embargo, cabe preguntar si las instituciones del Estado mexicano y su aparato administrativo eran ya democráticas y estaban lo suficientemente consolidadas para iniciar un proceso de transformación de tal envergadura. Porque, como se anotará a lo largo del presente trabajo, los supuestos de la NGP surgieron en países (como Nueva Zelanda, Australia, Gran Bretaña, Estados Unidos) cuyos contextos democráticos permitieron y facilitaron la adopción de ciertas medidas encaminadas a mejorar (más no a reconstruir o reformular) la acción gubernamental.
En este sentido, el objetivo central del presente trabajo consiste en analizar de manera general el contexto, la intensidad y en qué ámbitos se han llevado a cabo las diferentes reformas basadas en la NGP en México. Para tal efecto, una primera parte del texto abordará, de manera conceptual, los modelos de administración pública tradicional y el sustentado en los supuestos de la NGP. La segunda parte, dará cuenta de las transformaciones globales de la administración pública mexicana, así como, también, de las contradicciones e incompatibilidades que dichas reformas han mostrado frente a la realidad política mexicana y el contexto sui generis de una transición democrática en ciernes.
I.                    El modelo de la administración pública tradicional.
En el modelo tradicional, administrar una organización pública bajo los principios de la teoría burocrática de Max Weber significa que la base y el fundamento de toda acción recae en la estructura administrativa detallada que maximiza la división del trabajo, describe los puestos y sus funciones para que no exista duplicidad en las labores (aunque en la práctica esto no se logre), la jerarquía de mando es vertical y existe poca iniciativa de la base (ya que solamente cumplen órdenes) y se desarrollan manuales de flujo que detallan los pasos a seguir para cumplimentar las acciones programadas. La normatividad es el eje rector de toda acción y no se puede obviarla, transgredirla o ir más allá de lo que establece o permite. 
El modelo tradicional es rígido desde el punto de vista organizacional y operacional, ya que “las organizaciones que tendían a cumplir estrictamente el modelo de Weber producían un fenómeno…de incapacidad disciplinada[5]”, al transferir todo el valor al cumplimiento de las normas en lugar de a las metas. “Todo el mundo es muy disciplinado pero muy incapaz”[6].
El paradigma de la administración burocrática que imperó en el periodo 1930-1980, se puede resumir en una serie de principios normativos relativos a[7]:
-       Organizaciones públicas enfocadas en sus propias necesidades y perspectivas, así como en los roles y responsabilidades de sus partes.
-       Control de los insumos (número de funcionarios, gastos, presupuestos, tareas que desempeña, etc).
-       Se asienta en la rutina, en el cumplimiento detallado de normas y procedimientos establecidos centralmente.
-       Lucha por posiciones de poder.
-       Anuncio de políticas y planes que muchas veces no pueden cuantificarse (por lo tanto, evaluarse).
-       Separación entre la tarea del pensar de aquella del hacer.
En resumen:
“Los preceptos legales, los procedimientos administrativos, la teoría de la burocracia, eran los ejes de una disciplina que, asumiendo un comportamiento monolítico del todo estatal…Se trata de una disciplina enmarcada en los aspectos prescriptivo-legales que buscaba regir la acción gubernamental, acotar el papel de agencias gubernamentales, ordenar la lógica del proceso y establecer pulcritud normativa en la dinámica de las funcionarios responsables”[8]
Como consecuencia de la crisis del Estado Benefactor surgieron también los signos de agotamiento  del modelo tradicional de administración pública, ejemplificados por[9]:
-       Crisis de eficiencia en las agencias gubernamentales.
-       Crisis de eficacia en las acciones gubernamentales.
-       Crisis de legitimidad de las instituciones públicas.
-       Crisis de identidad o de objetivo de las acciones gubernamentales: lo que Mintzberg[10] señaló como error básico de la administración pública: disociar la planificación de la acción.
Estos signos de agotamiento se hicieron más evidentes cuando el modelo tradicional presentaba ya serias dificultades para afrontar el impacto de la aplicación de las políticas de ajuste estructural de corte neoliberal. Las viejas prácticas administrativas y los cambios macroeconómicos de los noventa presentaban nuevos retos para la acción de gobierno, como por ejemplo[11]:
-       Procesos de democratización que requerían fortalecer y modernizar las instituciones gubernamentales. Surgía una necesidad inminente de evolución institucional.
-       Altos niveles de corrupción y escasa rendición de cuentas que obstaculizaban el quehacer político y administrativo. Surgía la necesidad de transparentar la acción de gobierno.
-       La toma de decisiones seguía respondiendo a prácticas de poder y verticalidad. Se requería que la toma de decisiones fuera efectiva y descentralizada.
-       La sociedad civil y opinión pública como límites y contrapesos a la gestión pública. Se requería una visión social que legitimara la acción de gobierno.
-       Relaciones cambiantes entre los distintos poderes de gobierno. Se requería una mayor flexibilidad.
Este nuevo contexto conllevó a un cuestionamiento conceptual sobre ¿qué tipo de Estado se requiere para afrontar los desafíos constantes que presenta la modernidad? Las respuestas se centraban en: un Estado inteligente capaz de enfrentar la complejidad e incertidumbre[12], al mismo tiempo que atienda las necesidades de sus habitantes. Un Estado capaz de responder eficaz y eficientemente a las demandas del ciudadano cada vez mejor educado. Un Estado cuyos servicios sean de calidad[13]. En pocas palabras, un Estado administrado por un gobierno bueno y responsable[14].
II.                  La Nueva Gerencia Pública.
La NGP surge, entonces, como propuesta de cambio al modelo tradicional de administración pública. Su objetivo es dotar al aparato gubernamental y administrativo de las herramientas necesarias para afrontar, adecuarse y tener capacidad de respuesta ante los cambios políticos, económicos, tecnológicos y sociales de la actualidad.  Pero, ¿de qué tipo de cambio estamos hablando? El siguiente cuadro detalla las cuatro grandes áreas temáticas en las cuales se centran los cambios estructurales.
Área de transformación.
Modelo tradicional de Administración Pública
Modelo basado en la NGP
Estructura organizacional y de decisiones
-       Piramidal
-       Centralizada
-       Formalizada
-       Horizontal
-       Descentralizada
-       Flexible
Sistema de planeación
-       De arriba hacia abajo.
-       Rígido.
-       En ambos sentidos.
-       En ajuste continuo.
-       Correctivo
Sistema de evaluación
-       Normativo
-       Punitivo
-       Por resultados.
-       Hacia mejoras.
Liderazgo y comportamiento
-       Por la autoridad.
-       Orientado a lealtades grupales.
-       Por iniciativa.
-       Orientado a los logros y lealtades  institucionales.

Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique. 1995.
Para la lograr la transición descrita, la NGP propone como ejes globales de la acción gubernamental los siguientes:
a)       Orientación al cliente: “uno de los conceptos que mejor permiten identificar los fundamentos neoliberales de la nueva gerencia pública, es la soberanía del consumidor…La solución se materializó en la orientación hacia el cliente…Uno de los propósitos neo-gerenciales consiste en hacer que la administración pública esté en contacto con los clientes y así establecer un mercado competitivo en su seno”[15]. El enfoque al cliente es uno de los preceptos de la gerencia de calidad total y sus ventajas son: estimular la innovación, forzar a los proveedores de servicios a ser responsables ante sus clientes, proporcionar a la ciudadanía la posibilidad de elegir entre las diferentes clases de servicios, disminuir el despilfarro, mayores y mejores oportunidades para la equidad. Pensar en función al cliente tiene como prerrequisito un cambio de mentalidad del administrador público que implique, a su vez, un cambio de visión que va de beneficiario a cliente, de destinatario a consumidor.

b)       Administración por contratos: se refiere a la utilización de la figura jurídica del contrato como medio para solicitar los servicios de otras agencias gubernamentales o empresas privadas, para que realicen funciones específicas y, en cierto modo, altamente calificadas. Las reformas en este contexto varían desde el desarrollo de mercados internos, hasta la “contratación afuera” o la privatización de agencias gubernamentales. La administración por contratos tiene dos requisitos previos: un marco legal-administrativo que garantice la transparencia en la adjudicación de contratos; y un mecanismo de competencia leal al interior y exterior del gobierno.

c)       Sistema de competencias. Este es uno de los aspectos que más se basan en los supuestos económicos del “mercado de competencia”, como medida para contrarrestar las fallas que provoca la ineficiencia gubernamental, entre ellas: asignación ineficiente de recursos, operación ineficiente de empresas públicas, sobre-regulación de la economía, implantación de programas de inversión, desatención de los programas de capacitación, ensanchamiento de la burocracia, falta de previsión de infraestructura, etc. El sistema de competencias, entendido en sentido estricto, implica la aplicación de medidas encaminadas a: competencia perfecta, mecanismos de precios establecidos por el mercado y dispersión de los centros de toma de decisiones (es decir, devolución de autoridad). Según la OCDE[16], los elementos más utilizados son: mercados internos, la facturación de servicios al usuario, creación o modificación de los derechos de propiedad, los contratos entre administraciones, la contratación externa y los bonos.

d)        Empresarialidad: el que un gobierno sea de corte empresarial significa que no solamente está orientado a luchar por obtener, disponer y gastar los recursos públicos, sino también por lograr ganancias, inclusive hasta autofinanciarse (en ciertos sectores o programas) para el beneficio público. Este supuesto requiere un proceso implícito de innovación gubernamental que ancle en el administrador público el espíritu emprendedor y creativo.[17]

e)       Rendición de cuentas: muchos gobiernos tienen problemas estructurales y endémicos relacionados con la corrupción, la falta de responsabilidad pública de los funcionarios públicos, así como la impunidad en la que opera todo un sistema público. La falta de rendición de cuentas, así como de evaluaciones creíbles sobre las acciones de gobierno, son un claro impedimento al buen funcionamiento, desarrollo y modernización de las prácticas gubernamentales[18]. La NGP refuerza la idea de transparentar la acción gubernamental y la participación de todos aquellos agentes públicos implícitos en ella, así como el uso y la dirección de los recursos públicos.

f)          Utilización de las tecnologías de información y comunicación (TIC’s): un gobierno que utilice estas nuevas tecnologías y se actualice contantemente sobre su uso tendrá como resultado: una mejora en la producción y comunicación de la información, elevar la productividad, superar límites geográficos, insertarse a los avances internacionales y regionales, entre otros. La utilización de estas nuevas tecnologías implican, per se, una modernización del Estado y de los mecanismos empleados por el gobierno para lograr una gestión gubernamental transparente, eficiente y eficaz. Por otra parte, las TIC’s permiten a la sociedad en su conjunto tener un acceso directo a la información gubernamental, lo cual implica evaluaciones permanentes por parte de los ciudadanos y la opinión pública que, en consecuencia, conllevan a una mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos y, por ende, la institucionalización de la  rendición de cuentas y la transparencia gubernamental.

g)       Planeación y gestión estratégica: “la planeación estratégica es el arte o la filosofía de administrar una empresa bajo un punto de vista de los posibles acontecimientos futuros[19]”. “Es un esfuerzo disciplinado para producir decisiones fundamentales y acciones que forman y guían qué es una organización o entidad, qué hace y por qué lo hace[20]”. Con base en estas definiciones, la planeación estratégica se fundamenta en cuatro principios rectores de acción: preocupación por el largo plazo, integración de metas y objetivos en una jerarquía coherente, reconocimiento de que la gestión estratégica y la planeación no se llevan a cabo por sí mismas, perspectiva externa y atención a la práctica del poder.[21] Un gobierno que se rija con base en la planeación estratégica es un gobierno con visión y misión al largo plazo.

h)       Descentralización: entendida esta como la transferencia y redistribución de autoridad en la toma de decisiones (tanto políticas como financieras), así como de responsabilidades administrativas en los diferentes niveles de gobierno. En este sentido, pueden identificarse diversos tipos de descentralización: política, fiscal, económica, administrativa. Todas ellas están encaminadas a “devolver autoridad” pero también responsabilidad a los gobiernos locales, sin que esto sea en detrimento de la esfera de acción del gobierno central.
Como puede observarse, la mayoría de los supuestos de la NGP sienta sus bases en los principios gerenciales sustentados por la empresa privada; por tal motivo, las diferencias con el modelo tradicional de administración pública son de raíz y conceptuales, y trastocan, para muchos gobiernos, la esencia misma del quehacer público.

Diferencias entre la administración pública y la nueva gerencia pública
Carácter distintivo
Administración Pública
Nueva Gerencia Pública
1.       Principio causal
La política.
La economía
2.       Foco organizativo
El Estado: relaciones de dominación.
El mercado: relaciones de intercambio.
3.       Núcleo procesal.
La jerarquía: cadena de delegación.
La catalaxia: contrato.
4.       Corazón activo.
Servicio público.
Competencia.

5.       Fundamento jurídico.
Derecho administrativo.
Derecho mercantil.
6.       Orientación hacia el ser humano.
Lo público.
Lo privado.
7.       Fundamento axiológico.
La ética: bienestar público.
La eficiencia: individualismo.
8.       Naturaleza Científica.
Ciencia social.
Transdisciplina económica.

Fuente: Guerrero Orozco Omar, “Nueva gerencia pública: ¿gobierno sin política?” en Revista Venezolana de Gerencia, Maracaibo, julio-septiembre 2003, p. 390.
Como se desprende del cuadro anterior, la transformación de la administración pública que plantea la NGP es sustancial y de estructura. Por tal motivo, los países orientados a dichas reformas deben, como condición previa, considerar qué áreas son susceptibles de reforma, en qué grado y cómo los rasgos de cada supuesto de la NGP pueden ser incorporados en sus sistemas de gerencia pública. Por lo tanto, el primer requisito es, sin duda, la voluntad política del gobierno para dar cauce a las reformas susceptibles de instrumentación. Sin embargo, cabe mencionar que la aplicación de diversos supuestos de la NGP requiere modificaciones estructurales previas para garantizar su aplicabilidad[22]. Otras reformas, a su vez, requieren contextos específicos para iniciar su proceso como, por ejemplo, la administración por contratos que demanda de un sector privado bien establecido con reglas de competencia anti-monopólicas.
Por otra parte, la aplicación de los supuestos de la NGP no puede ser inmediata; al contrario, requiere un proceso previo bien estructurado de reformas de corto y largo plazo, encaminadas a crear las condiciones necesarias para llevar a cabo las reformas conducentes y asegurar el contexto que requieren para lograr sus objetivos. “Esto puede implicar reformas radicales selectivas de la gerencia pública o reformas más incrementales, con adaptaciones progresivas dependientes del marco institucional de cada país”[23] En consecuencia, esto puede conllevar, entonces, a la coexistencia de sectores de la administración pública que se rigen con base en los supuestos de la NGP con otros donde el modelo tradicional constituye el eje rector de la acción gubernamental. Es decir, es muy probable que en el marco de una administración pública coexistan fuerzas contradictorias o antagónicas que conlleven a resultados aislados y con poco impacto en la acción gubernamental. Este es el caso de la administración pública mexicana.
En este sentido, el contexto democrático e institucional es determinante, en consecuencia, para iniciar un proceso de reforma hacia la NGP. Una administración pública democrática, cuyos ejes rectores sean la transparencia y la rendición de cuentas, es más susceptible de lograr cambios para mejorar su ámbito y esfera de acción que una administración pública plagada de vicios, en donde la corrupción e impunidad son el modus operandi.
En suma, los países deben realizar una evaluación previa para considerar si existen las condiciones mínimas y necesarias para iniciar un proceso de reforma administrativa enfocada a la NGP, porque la instauración de reformas en países inmaduros o con estructuras débiles en su administración pública, limita, consecuentemente, la aparición de resultados positivos y, más aún, favorece la aparición de disfunciones originadas por las mismas reformas.


III.                 El caso de México.

El estudio de J.P. Guerrero[24] considera a la administración pública mexicana heredada de los gobiernos priistas como un aparato administrativo:
·         seriamente desprestigiado,
·         con escasa legitimidad de gobierno,
·         poca capacidad para cumplir las funciones elementales básicas administrativas,
·         ineficiente para ofrecer servicios y atender oportuna y eficazmente las demandas sociales,
·         altamente discrecional y que abusa a modo de su autoridad,
·         altamente arbitrario e impune a sus actos de corrupción,
·         oportunista y con poca autocrítica con intereses de mantener el status quo,
·         cerrado a la apertura de espacios a la sociedad civil, por lo que el gobierno carece de credibilidad social,
·         cuyo concepto de lealtad se finca en las relaciones personales, por lo que es un aparato administrativo poco profesionalizado y con escaza competencia profesional,
·         totalmente burocrático, con poca autonomía de gestión en la definición de políticas,
·         que favorecía la interpretación laxa de ley, por lo que contaba con amplios márgenes de discrecionalidad,
·         con un sistema basado en la jerarquización omnipotente de las plazas y funciones, lo que desincentivaba toda oportunidad de movilidad profesional,
·         y cuya organización legal y estructura funcional originaba duplicidad de funciones o bien conflictos de intereses.

En términos estrictos, la administración pública mexicana no permitía o, más bien, dificultaba que el Estado mexicano cumpliera cabalmente sus funciones elementales, es decir, era poco capaz de intervenir positivamente en la sociedad y, en segundo término, mostraba serios visos de ineficiencia debido a que no lograba los impactos esperados al menor costo presupuestal posible. Aunado a lo anterior, el contexto poco democrático y más bien autoritario facilitaba (y en algunos casos alentaba) los vicios de una administración pública a modo que perpetuaba al propio sistema político mexicano.

Si bien Guerrero aplica estas características exclusivamente a la administración pública federal que encontró Vicente Fox en el año 2000, puede establecerse una cierta similitud con las administraciones públicas locales, en donde, inclusive, en ciertas entidades federativas, la situación se tornaba mucho peor y más endémica.

Las elecciones del 2000 trajeron consigo un reto fundamental para el nuevo gobierno: llevar a cabo decisiones estratégicas para cambiar el diseño de la administración pública federal y dotar, en consecuencia, al gobierno de mejores herramientas para llevar a cabo sus responsabilidades, manteniendo, a la par, el ritmo y dirección de una transición democrática en ciernes. Es decir, los cambios deberían reflejarse en un gobierno eficiente con una administración pública democrática e institucional que, a su vez, conllevara un “efecto paraguas” a las entidades federativas.

Las reformas para renovar a la administración pública mexicana se insertan en un proceso global que inicia en la década de los noventa pero que se profundiza durante el sexenio de Fox y  abarcan, según Cabrero[25],  los siguientes aspectos generales planteados por la NGP:

·         Redimensionamiento del aparato público en conjunción con la redefinición de sus funciones y organización.
·         Mayor autonomía de gestión para el sector público paraestatal.
·         Proceso de descentralización y desconcentración en las funciones y toma de decisiones mediante un nuevo federalismo. Lo anterior se ve reflejado, principalmente, en los rubros de educación, salud, seguridad y priorización del presupuesto. 
·         Desregulación y simplificación administrativa.
·         Apertura de espacios a la sociedad civil mediante el establecimiento de contralorías sociales, así como de mecanismos (aunque todavía incipientes) que institucionalicen una participación más directa y creciente de la sociedad en el diseño de las políticas públicas.
·         Transparencia de gestión gubernamental y rendición de cuentas de funcionarios públicos. Estos dos aspectos se plantearon como objetivos de las reformas y no fueron asumidos como condiciones previas para iniciarlas. Este aspecto se constituye en una diferencia conceptual muy importante en el caso mexicano.
·         Profesionalización de la función pública, mediante la creación y consolidación de un servicio profesional de carrera.
·         Administración por resultados.

Los estudiosos del tema coinciden en que no es posible, por lo menos en esta etapa del proceso, determinar  si las reformas instrumentadas han alcanzado a plenitud los objetivos correctivos por los cuales fueron planteadas. Lo anterior se debe, entre otros factores, al hecho de que las reformas se han aplicado indistintamente, con intensidades diversas para solventar situaciones específicas en el marco de contextos cambiantes y heterogéneos. Por citar un ejemplo: el proceso de redimensionamiento del Estado y de su aparato burocrático inicia formalmente a finales de la década de los ochenta y se profundiza en la década de los noventa, en el marco de una crisis económica profunda (error de diciembre de 1994) y con un régimen político de corte autoritario, en donde los pesos y contra pesos entre los poderes del Estado eran muy endebles. El objetivo primario en ese tiempo era reducir la carga impositiva de un Estado grande y omnipotente. Una vez que el Estado fue adelgazando y que los indicadores macroeconómicos comenzaron a estabilizarse, la dirección de las reformas ya no solo se centraba en el downzising per se del aparato gubernamental, sino también en lograr un Estado eficiente, es decir, un Estado que utilizara  los escasos recursos de mejor manera. Finalmente, una vez instalada la transición democrática con el arribo del gobierno de Fox, las reformas enfocadas al redimensionamiento del Estado y de su aparato burocrático se centraron, prioritariamente, en el logro de resultados.

Entonces, si la distinción es clara entre las distintas etapas ¿por qué resulta difícil determinar si las reformas mencionadas en el párrafo anterior han alcanzado a plenitud los objetivos por los cuales fueron instrumentadas? La respuesta es concreta: las reformas se fueron aplicando indistintamente y sin esperar a que la etapa anterior culminara su proceso a plenitud. La urgencia de los cambios y lo cambiante del contexto soslayaron el orden y coherencia en ciertas acciones, lo que conllevó a la yuxtaposición de las mismas sin respetar un orden lógico y consecutivo que permitiera, inclusive, redefinir estrategias y objetivos en el camino. Por ejemplo, en su primera etapa, el proceso de privatización de empresas paraestatales se enmarcó en un contexto de incipiente transparencia y rendición de cuentas, en donde diversas transacciones fueron poco claras y se presume hubo favoritismo y tráfico de influencias en las adjudicaciones. En términos estrictos, el objetivo se cumplió (de 1500 empresas paraestatales en la década de los 80 se pasó a, aproximadamente, 400 empresas en la actualidad), aunque la estrategia no fue la adecuada porque no consideró el contexto en el cual dicho proceso se enmarcó. ¿Fracaso o éxito en la aplicación de los supuestos de la NGP? O, mejor dicho, ¿adecuada o inadecuada aplicación de los supuestos de la NGP?

Por citar otro ejemplo: el proceso de descentralización y desconcentración en la toma de decisiones y manejo de presupuesto, a consecuencia del nuevo federalismo, ha coadyuvado, notablemente, a que las entidades federativas cuenten cada vez más con una mayor autonomía de gestión que flexibilice y agilice la asignación del presupuesto según las prioridades identificadas a nivel local.  Sin embargo, el nuevo federalismo se enmarca en un contexto donde todavía no existen mecanismos de rendición de cuentas de los gobiernos locales ante la federación.

Lo anterior, conlleva a considerar las siguientes interrogantes: en términos generales, ¿se requiere de inmediato transformar al Estado y a su aparato gubernamental para que ambos logren, lo más pronto posible, los criterios de eficiencia y eficacia planteados por la NGP? o ¿se requiere, en un primer momento, la consolidación de un contexto democrático en donde las instituciones tengan orden y estructura, y se rijan mediante los supuestos de transparencia y rendición de cuentas, a fin de identificar, en un segundo momento, el proceso de transformación adecuado que garantice la eficiencia y efectividad de la acción gubernamental y administrativa planteadas por la NGP? 

No hay que perder de vista el hecho de que  en los países donde surgió dicha corriente  (Australia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña, Estados Unidos, entre otros), ésta tenía como objetivos mejorar la función gubernamental, más no construirla o reestructurarla desde sus bases. Esta es una diferencia fundamental con el caso de México y, en general, con los países latinoamericanos. “La NGP promueve procesos de mejora en el gobierno, y no necesariamente la construcción de instituciones democráticas, al menos no es esa su prioridad”[26].

De la experiencia mexicana se desprenden los siguientes cuestionamientos: ¿cómo encontrar, entonces, el punto de equilibrio entre la necesidad de contar con estructuras gubernamentales que sean a la vez eficientes, más democráticas y más legitimas como instituciones de gobierno? Más específicamente, ¿en qué situaciones es útil aplicar los supuestos de la NGP? ¿En qué ámbitos no vale la pena adoptarlos? ¿En qué rubros la administración tradicional sigue rindiendo frutos? ¿Con base en qué estrategia las reformas pueden beneficiar a la consolidación de una administración pública en un contexto de transición democrática y, más específico, qué contexto  facilita la aplicación de dichas reformas?

Cabrero propone la siguiente ruta crítica para la identificación e instrumentación de reformas administrativas encaminadas a la NGP: “…podríamos pensar que se requiere inicialmente crear un entramado institucional propio a un régimen democrático (reforma del Estado), para luego pensar en reformas secundarias relacionadas al funcionamiento del aparato gubernamental, su esquema de incentivos, su relación con el mercado y con el ciudadano (reforma de gobierno y de la administración pública)”[27] En este sentido, dicho autor considera que el quid de la aplicación de los supuestos de la NGP se centra en la sincronización de dos procesos fundamentales:

“Al mismo tiempo se deben reformar las instituciones del régimen y las estructuras del gobierno. Avanzar en mayores libertades, derechos, legalidad y prácticas democráticas, al mismo tiempo que se busca avanzar en un mejor funcionamiento de las agencias gubernamentales que prestan servicios y conducen políticas públicas. Dicho de otra forma y parafraseando a Nachold y Daley (1999), se requiere construir un New Public Managment en el marco de una New Public Governance” .

En el caso de México, ciertas reformas han logrado sincronizar ambos procesos, por ejemplo: la apertura de espacios a la sociedad en tanto que mecanismo de contraloría social de diversas políticas públicas. Sin embargo, otras reformas, como las anteriormente citadas, pasaron por alto la articulación de acciones que resolviera el fondo y la forma.[28]


IV.                Conclusiones.
El término NGP es utilizado globalmente para describir un conjunto de reformas de tipo administrativo, cuyo objetivo es dotar  al Estado y a su aparato administrativo de las herramientas necesarias para lograr mayor eficiencia y efectividad vis-à-vis sus obligaciones y retos internos e internacionales. La NGP no presupone, per se, la democratización de las instituciones administrativas y gubernamentales, ese no es su objetivo ni prioridad.
La experiencia de México pone de manifiesto el hecho de que los países, principalmente aquellos que transitan por procesos de consolidación democrática,  están obligados a identificar los supuestos de la NGP que mejor resuelvan las necesidades gubernamentales y administrativas propias de su entorno y contexto. Porque las reformas que de dichos supuestos emanen no pueden ni deben aplicarse como receta; más bien, todo lo contrario, deben ser el resultado de la sincronización, como lo manifiesta Cabrero, de dos procesos indispensables que tengan como visión, de manera complementaria, la consolidación de las instituciones democráticas y la mejora en las prácticas de gobierno. 
En este sentido, el reto, por lo pronto para México, estriba en identificar los mecanismos adecuados para sincronizar, tanto en el tiempo como en su desenvolvimiento, ambos procesos, a fin de evitar sus disonancias y contradicciones. “…las reformas inspiradas en la NGP [deben articularse] cuidadosamente con otro tipo de reformas preocupadas por la consolidación de instituciones democráticas”[29] , porque sólo así ambos procesos se benefician.
Uno de los mecanismos que permitirían acompañar tal sincronización lo constituye, sin duda alguna, la participación de la sociedad civil en el diseño e instrumentación de las reformas. El “acompañamiento público”, tanto en la deliberación de las reformas como en su aplicación, monitoreo, evaluación y seguimiento, facilitaría el proceso de identificación de todas aquellas acciones que obstaculizan o merman la consolidación de la democracia en aras de lograr mayores niveles de eficiencia. A su vez, permitiría identificar las instancias cuya consolidación institucional las hace susceptibles de reforma. Por último, se constituiría como un claro, adecuado y necesario contrapeso a aquellas acciones gubernamentales que han sido mal encausadas o deficientemente  instrumentadas.
“Solo mediante este tipo de mecanismos se podrá lograr aligerar las tensión es entre procesos de reforma a los que se enfrenta México y otros países de América Latina, y permitir la coexistencia armónica entre la búsqueda de un New Public Management  y la construcción de una New Public Governance”

Bibliografía.

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[1] Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Público. México, INAP-Universidad Autónoma del Estado de México, 2004. P. 10.
[2] Williamson, John. A short history of the Washington Consensus. Documento de la Fundación CIDOB para la conferencia internacional “From the Washington Consensus towards a new Global Governance”, Barcelona, September 24-25, 2004.
[3] Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador…op cit.  P. 12.
[4] Kliksberg, Bernardo. Una nueva gerencia pública para la modernización del Estado y afrontar los desafíos de la integración. Ponencia obtenida de la página de internet http://www.inapgt.com/archivos/UnaNuevaGerenciaPublica_Kilksberg.pdf, P. 1, consultado el 10 de marzo de 2008.
[5] Kliksberg, Bernardo. Una nueva…op cit.  P. 14.
[6] Ibídem.
[7] Bonnefoy, Juan Cristóbal. Gestión por resultados y nueva gerencia pública. Ponencia presentada en el curso seminario “Políticas presupuestarias y gestión pública por resultados”, celebrado en República Dominicana, Marzo de 2006.
[8] Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador…op cit.  P. 8
[9] Cabrero Mendoza, Enrique. De la administración tradicional a la gerencia pública. Documento consultado en la página de internet http://www.joseacontreras.net/diplomado/tema02/E_Cabrero_M.pdf, primero de marzo de 2008.
[10] Kiliksberg, Bernardo. Una nueva…op cit. P. 14.
[11] Ormond, Derry y Löffler, Elke. Nueva gerencia pública: ¿qué tomar y qué dejar?, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 13, febrero 1999, Caracas, Venezuela.
[12] Kliksberg, Bernardo. Una nueva…op cit. P. 9
[13] Barzelay, Michael. La Nueva gerencia pública: una invitación al diálogo cosmopolita, en Gestión y Política Pública, II Semestre, Vol. 12, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México,  Pp. 241-252. 
[14] United Nations Organization. The new public management approach and crisis states. UNRISD-Discussion Paper, No. 112, September 1999, P. 10.
[15] Guerrero, Omar. La nueva gerencia púbica. Neoliberalismo en la administración pública. México, 2002., citado en Martínez Vilchis, José. Nueva gerencia pública: análisis comparativo de la administración estatal en México, en Convergencia, año/vol. 12, número 039, septiembre-diciembre, Universidad Autónoma del Estado de México, 2005, Pp. 13-49.
[16] OCDE. La transformación de la gestión pública. Las reformas en los países de la OCDE. Madrid, España, Ministerio de Administraciones Públicas, 1995. P. 92, citado en Martínez Vilchis, José. Nueva gerencia pública…op cit. P. 18.
[17] Beckett, Julia. The government should run like a Business Mantra, en  American Review of Public Administration, vol. 30, No. 2, June 2000, P. 185-204.
[18] Existen cuatro categorías de rendición de cuentas: Burocrática: supervisión de las reglas de operación por parte de una agencia interna, con alto grado de control; Legal: se basa en las relaciones contractuales entre una parte controladora externa y los miembros de una organización pública; Profesional: basada en cuestiones técnicas o situaciones complejas desde un nivel bajo de escrutinio interno; Política: desde un nivel de escrutinio externo, por ejemplo los ciudadanos y las propias empresas privadas. Ver Arellano David. “De la administración pública a la nueva gestión pública: cinco dilemas”, en Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C, revista conmemorativa El Estado del Arte de la Administración Pública, México, D.F., citado en Martínez Vilchis, José. Nueva Gerencia Pública….op cit. P. 22.
[19] Sachse, Matthias. Planeación Estratégica en empresas públicas. México, Ed. Trillas-ITAM, 1990, citado en Martínez Vilchis, José. Nueva Gerencia Pública….op cit. P. 25
[20] Ibídem.
[21] Bozeman, Barry. La gestión pública su situación actual. México, FCE, 1998., citado en Martínez Vilchis, José. Nueva Gerencia Pública….op cit. P. 25
[22] Por ejemplo, dichas modificaciones pueden referirse al andamiaje jurídico-legal en el cual se fundamenta la acción gubernamental y se sustenta la organización y estructura de la administración pública. Ver Lienert Ian. Are laws needed for public management reforms? And international comparison. International Monetary Fund working paper, March 2005, P. 9-12.
[23] Ormond, Derry y Löffler, Elke. Nueva gerencia pública…op cit. P. 4.

[24] Juan Pablo Guerrero Amparán. La reforma a la administración pública mexicana en el nuevo régimen político. ¿Por dónde empezar? Ideas para la creación de un gobierno transparente, responsable y cercano a la ciudadanía. Documento consultado en la página de internet http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/reforma_administrativa/DT%2089.pdf, 19 de mayo de 2008.

[25] Cabrero Mendoza, Enrique.  Del administrador…op cit. P. 34. Cabe señalar que existe un estudio del CLAD, titulado Modernización de la Administración Pública en América Latina: evaluación de los recientes cambios en la gerencia de los ministerios y de las agencias reguladoras. Orientaciones Metodológicas, en el cual se da cuenta que, para 1998, el gobierno mexicano había informado el inicio de 15 reformas encaminadas a mejorar las prácticas administrativas y gubernamentales. Lamentablemente, dicho reporte no informa qué tipo de reformas se iniciaron, pero sí permite hacer una comparación con otros países en cuanto a la intensidad de las mismas. Por ejemplo, Venezuela fue el país que mayor número de reformas reportó para dicho periodo, con 17, mientras que Argentina, Chile y México reportaron 15. El país con menor intensidad de reformas fue Nicaragua, con 5. Dicho documento puede ser consultado en la página de internet: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/CLAD0040202.pdf

[26] Enrique Cabrero Mendoza. La nueva gerencia pública…op cit. P. 13
[27] Enrique Cabrero Mendoza. La nueva gerencia pública…op cit. P. 16
[28] Otro ejemplo adicional de esta situación lo constituye la fusión de la Secretaría de Programación y Presupuesto con la Secretaría de Hacienda. Guerrero relata que “…más allá de las complicaciones organizacionales y los costos presupuestales de los nuevos arreglos, no se modificaron sustancialmente los vicios burocráticos…El cáncer de la burocracia mexicana es la discrecionalidad en la aplicación de la ley, la corrupción y la ineficacia, por la falta de contrapesos efectivos. El hecho de reorganizar a sus agencias podrá darles un nuevo perfil, pero no curará la enfermedad”, en Juan Pablo Guerrero Amparrán, op cit. P. 22.
[29] Cabrero, Enrique. La nueva gerencia pública…op cit. P. 18